对新冠病毒防控的反思及其立法思考

前言

     首先，向本次感染新型冠状肺炎的死难者表示沉痛的哀悼！向战斗在一线救治防控医务人员和参与疫情防控管理工作人员诚挚的慰问！向参与疫情防控牺牲的所有人员致以最崇高的敬意！  

武汉出现新型冠状病毒以来，国家动员举国之力，全国上下，众志成城救治和防控疫情的蔓延，全国启动甲级重大突发公共卫生事件防控机制，即重大突发公共卫生事件一级防控响应机制。当进入一级响应机制后，发现口罩、防护服、消毒液以及与疫情防控相关的物资出现严重的短缺，恰逢春节放假。不仅一线医务人员得不到有效保障，普通百姓更是一罩难求。由于口罩、防护服、消毒液等疫情防控物资，大多数是民营企业生产，政府动员企业复工的过程中，生产工人严重不足。哄抬物价，假冒伪劣，抬高工资，每天1000元都难以雇佣到工人。在政府强大动员之下，20天后，才能维持紧平衡。虽然《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》中对疫情防控物资，以及相关生产企业都规定法定义务，但显然力度不够。因此，笔者建议：国家层面要制定《战略物资保障法》；

武汉疫情的爆发，以及2003年sars病毒都与野生动物有直接关系，但是，食用野生动物仍然大量存在。禁止食用野生动物已成为普遍社会共识，修改《野生动物保护法》和《食品卫生安全法》，通过法律明文规定加以禁止就显得非常必要；

李文亮被称为武汉疫情“吹哨人”，但，仔细分析《突发公共卫生事件应急条例》和《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》，发现疫情报告制度设计存在明显问题，建议予以修改。

一、制定《战略物资保障法》

（一）、制定《战略物资保障法》必要性和紧迫性。战略物资是对国计民生和国防具有重要作用的物质资料。包括主要的工业产品、农产品和矿产品。按加工深度，可分为原料、材料、半成品和制成品。今年发生新型冠状肺炎重大突发公共卫生事件已经充分说明了立法的必要性和紧迫性。更为重要的是，病毒是长期与人类，动物共生关系，我们不可能完全消灭所有病毒，因此，与病毒斗争是一个永恒的话题。2019年发生的全国范围内的“猪瘟”，导致猪肉价格疯涨，百姓一致叫喊猪肉“吃不起”。国家被迫从国外紧急采购，虽然猪肉价格已回落，但仍然普遍高于“猪瘟”之前价格。

我国长期在防洪、防止自然灾害方面都有战略物资储备，当然疫情防控物资战略储备也有的，但显然不够。因为我们没有把战略物资上升到国家法律层面上予以保障，更多地是通过行政手段，文件、规章，其保障层级显然与战略物资重要性不匹配！同时我们也要清醒看到，当前乃至相当长的时期内，国际关系处于不稳定的状态，以美国为首的西方“冷战”思维将长期存在，因此，战略物资自我保障，只能未雨绸缪！我们没有任何理由忽视或掉以轻心。战略物资必须从法律予以保障。这是一项利国利民的大事，也是国家重器。我们不能将国家重器仅仅局限于尖端科技之上。无论从那个层面去讨论战略物资保障的重要性，必要性都不为过，但是，我们至今没有将战略物资上升到法律层面予以保障。

（二）、对战略物资进行法律界定。国家需要统一制定战略物资目录，并对列入战略物资目录产品，原材料实行分级，如：一级战略物资，二级战略物资，等等。因为客观上我们不可能将所有的战略物资实行一刀切管理、储备模式。需要相关部门，科研机构共同研究制定。 

（三）、 战略物资法律保障机制和措施。战略物资需要在法律层面予以特别保障措施，如：战时征用；企业准入，产品质量、企业开工、停产、复工，破产等都需要建立一套法律程序；明确准入企业享有优惠政策；明确准入企业及其职工应承担法律义务，且该义务不履行法律后果，杜绝、严惩仅享受优惠，而不承担义务行为;杜绝工人无法复工、原材料供给、资金不到位等情形的出现，没有战时保障能力的企业，不能纳入战略物资储备系统。需要说明的是，工人其劳动力已市场化，哄抬“劳动力”价格，与哄抬商品价格具有相同性质。国家进入“战时”状态，不支付高额工资，拒绝上班。在“战时”是不能允许的。

（四）、平时的战备与战时战役物资储备和调控。战略物资应分平时储备，战时管控，国家统一调配原则。战略储备，我们也需要分为，物资储备，产能储备，技术储备，平战结合，统筹布局。这些都应该在法律上予以固定下来；“战时”管控，对列入战略物资产品、原材料一律实行国家管控，在“战时”管控，企业只负责生产，原材料，产品去向一律由国家统一调度。没有这样法律制度保障，战时只能手忙脚乱。

二、修改《野生动物保护法》和《食品卫生安全法》中涉及的保护范围外的野生动物，增加禁止食用野生动物目录和条款。

   武汉疫情的爆发，以及2003年sars病毒都与野生动物有直接关系，但是，食用野生动物仍然大量存在。国人们总是“好了伤疤忘了疼”，一方面，《野生动物保护法》和《食品卫生安全法》没有得到切实贯彻执行；另一方面，上述两部法律需要有机整合。

（一）、对纳入保护范围之外的野生动物，或对可以合理利用的野生动物，要明确禁止食用范围，并制定禁止食用目录。1989年颁布《国家重点保护野生动物名录》，2000年5月制定了《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》，5纲，46目，177科，1591种，及昆虫120属的所有种和另外110种。

这里，我们先梳理一下，相关法律规定：《野生动物保护法》第十条 国家对野生动物实行分类分级保护。国家对珍贵、濒危的野生动物实行重点保护。国家重点保护的野生动物分为一级保护野生动物和二级保护野生动物。国家重点保护野生动物名录，由国务院野生动物保护主管部门组织科学评估后制定，并每五年根据评估情况确定对名录进行调整。国家重点保护野生动物名录报国务院批准公布。地方重点保护野生动物，是指国家重点保护野生动物以外，由省、自治区、直辖市重点保护的野生动物。地方重点保护野生动物名录，由省、自治区、直辖市人民政府组织科学评估后制定、调整并公布。

有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录，由国务院野生动物保护主管部门组织科学评估后制定、调整并公布。

第十五条国家或者地方重点保护野生动物受到自然灾害、重大环境污染事故等突发事件威胁时，当地人民政府应当及时采取应急救助措施。

县级以上人民政府野生动物保护主管部门应当按照国家有关规定组织开展野生动物收容救护工作。

禁止以野生动物收容救护为名买卖野生动物及其制品。

第二十七条 禁止出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品。因科学研究、人工繁育、公众展示展演、文物保护或者其他特殊情况，需要出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品的，应当经省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门批准，并按照规定取得和使用专用标识，保证可追溯，但国务院对批准机关另有规定的除外。

实行国家重点保护野生动物及其制品专用标识的范围和管理办法，由国务院野生动物保护主管部门规定。

出售、利用非国家重点保护野生动物的，应当提供狩猎、进出口等合法来源证明。

出售本条第二款、第四款规定的野生动物的，还应当依法附有检疫证明。

从上述法律规定看，野生动物采取的是分级管理，分级保护，并不是所有野生动物都纳入保护范围。也就是说，一部分野生动物没有纳入保护和监管范畴。对于未列入保护范围内的野生动物，

《食品卫生安全法》对加工，制作野生动物就没有明确予以规定，虽然有些条款可以适用，如：第十一条　国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测。
　　国务院卫生行政部门会同国务院有关部门制定、实施国家食品安全风险监测计划。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门根据国家食品安全风险监测计划，结合本行政区域的具体情况，组织制定、实施本行政区域的食品安全风险监测方案。

但，我们这里需要讨论的问题是：餐饮业，由于其采购食品原材料，完全是自我管理状态，我国个体餐饮业数量庞大，市场监管客观上存在盲区，所谓的监管都是事后监管，起不到预防作用（我们不能无限放大监管职能，没有死角的监管，是不存在的。）；另一方面，我们需要以科学严谨的态度，树立防患于未然目标，是否需要阻断餐饮业一律禁止制作、食用野生动物。笔者认为：禁止餐饮业制作、销售野生动物食品、菜肴。既然我们无法从源头上根本性加以管控，就必须从最后环节上加以控制。动员所有消费者抵制餐饮业制作、销售野生动物食品、菜肴行为；同时，既要对销售者予以重处，也要对消费者予以相等的处罚。

因此，由必要将禁止食用所有野生动物纳入《食品卫生安全法》，并对管理职责，义务履行，处罚措施作出明确成文规定。

三、建议对《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》和《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》相关疫情报告制度设计缺陷予以修改。

李文亮被称为武汉疫情“吹哨人”，后来发生被训诫情况。对于该起事件其原因和结果如何，有待调查结果。这不是我们要讨论的问题。但是，从立法意义讲，《突发公共卫生事件应急条例》和《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》立法上存在制度设计缺陷。

这里我们要回顾一下，针对2003年sars病毒性肺炎，2003年11月7日制定《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》，为此，国家投资3000多万元，在全国，直到乡镇卫生院建立传染病疫情监测信息报告系统，发现传染病疫情，应通过该系统进行上报。从新闻媒体中获悉，武汉传染性疫情在第一时间没有进入预报系统，而是在李文亮几名医务人员进行微信群讨论和披露。这是很不正常的。但问题来了：谁是报告人？报告错误是否追究责任？如何界定错报与“谎报”？之所以提出上述问题，原因在于：

上述条例和规章在制定过程中对疫情报告制度存在两个问题：

一是，没有规定“错报”免责条款；二是，被告人责任主体不明确。对于“瞒报、缓报、谎报或者授意他人瞒报、缓报、谎报的，”行为可能产生法律责任，《突发公共卫生事件应急条例》第二十一条 任何单位和个人对突发事件，不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第三十七条任何单位和个人发现责任报告单位或责任疫情报告人有瞒报、缓报、谎报突发公共卫生事件和传染病疫情情况时，应向当地卫生行政部门报告。第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条县级以上卫生行政部门未按照规定履行突发公共卫生事件和传染病疫情报告职责，瞒报、缓报、谎报或者授意他人瞒报、缓报、谎报的，对主要负责人依法给予降级或者撤职的行政处分;造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，给予开除处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

但这些规定中没有关于“错报”规定，极有可能将“错报”曲解成“谎报”，报告人就要被追究责任。在这种情况下，或对于不明原因病毒性肺炎或其他不明原因传染性疾病早期防控工作极其不利的。不明原因病毒性肺炎或其他不明原因传染性疾病早期发现往往都是在一线医疗机构医务人员，这些医疗机构对于不明原因病毒，不具有甄别技术条件和能力，只能作出疑似性临床诊断。而恰恰是这个疑似性诊断需要报告，否则，必然带来“缓报”问题。

那么，为什么要设定“错报”免责法律规范，是因为，“错报”与“谎报”完全是两个不同的概念。前者是基于医学临床判断，是职责所在。允许“错报”是不明原因病毒特性认知所决定；同时，我们不能将报告人的报告责任，界定为确定病毒性质责任混为一谈。因为，一线医务人员仅承担报告责任，后续的病毒性质、形成原因、以及风险等级评估，由省、国家卫生部或国家疾控中心去承担。如果，不实行“错报”免责制度，那么，谁会主动去上报；法律障碍不打破，就不可能杜绝“瞒报、缓报”情况的再次重演！

因此，需要在《突发公共卫生事件应急条例》和《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》增设“错报”概念，以及“错报”免责条款。

二是，谁来承担报告责任？《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第十条各级各类医疗机构承担责任范围内突发公共卫生事件和传染病疫情监测信息报告任务，具体职责为:

(一)建立突发公共卫生事件和传染病疫情信息监测报告制度，包括报告卡和总登记簿、疫情收报、核对、自查、奖惩。

(二)执行首诊负责制，严格门诊工作日志制度以及突发公共卫生事件和疫情报告制度，负责突发公共卫生事件和疫情监测信息报告工作。

上述规定，明确了首诊负责制。因为是医务人员承担首诊负责制，而医务人员从属于医疗机构，其报告主体应该是该医疗机构。但问题是，机构上报是领导负责制，医疗机构一旦存在种种顾虑，迟迟不能上报，在一些官僚主义严重，单位领导考虑问题太多，心思太重，存在决策风险等因素的干扰性，“缓报”难以避免，贻误一天，后果往往难以估料。那么，我们就需要在制度层面上保证传染病疫情报告制度在第一时间是畅通的。也就是说，报告制度必须落实到人，或者采取首诊负责制医务人员和医疗机构同时上报等制度设计。否则，第一时间报告，早期预防，避免疫情蔓延就不能得到有效落实。因此，需要立法、规章、政策制定部门认真研究报告制度的科学化及其效率优先原则。

上述观点中涉及事件以及暴露出来的问题，主要来源于中央电视台和主要媒体公开报道。而引发的思考，纯属个人观点，且一时感悟，错误难免。目的是能够引起各方面的重视，但准确性，科学性有待专业人员去研究，因能力有限，不能系统论说，如果能够启发大家的灵感，就很满足了！

                                                 安徽天申律师事务所  朱 明